2017年国家发展改革委、中央网信办联合发布的《政务信息资源目录编制指南（试行）》第6.1.3条要求政务信息资源采目录式管理，每一项信息均应归入上述三类之一种。
关键词: 单纯法律保留 加重法律保留 无法律保留 概括性条款 示例性规定 中国当下的宪法理论与实务，对于基本权利限制须遵循法律保留原则，即国家公权力对基本权利的限制必须依照法律（全国人大及其常委会制定的法律，也被称为形式法律或者狭义法律），已经形成共识。此种基本权利限制法律保留的整体和个别方案，将有助于在具体生活情境下对基本权利进行差异化保护。
但该条第2款采用了任何不得强制不得歧视的表述，而非如其他条款那样简单规定不受侵犯，对基本权利具有较高的保障强度。对加重法律保留的基本权利限制，在符合由法律或者基于法律这一形式标准之外，还需要符合宪法规定的其他特殊要求，因而保障强度高于单纯法律保留。此种规定方式，固然不应被简单看作单纯法律保留，但也不是加重法律保留。（一）《宪法》第51条作为概括性法律保留条款我国《宪法》第51条是概括性限制条款，但该条文是否属概括性的法律保留条款？之所以有此疑问，原因在于，《宪法》第51条的表述中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利中并无表征法律保留意涵的依照法律禁止非法等字眼，而合法二字也是被用来修饰其他公民的自由和权利，而非用来规范对基本权利的限制。[4]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《彭真文选（一九四一—一九九○年）》，人民出版社1991年版，第443页。
该条第2款对于逮捕这种严重干预人身自由的措施，规定了加重法律保留，提出了非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行的特殊要求。这意味着法律也可对无法律保留基本权利进行限制，从形式上与单纯法律保留无异。对于该款效力的性质，学理上认为，遇有行政机关重新作出行政处分或决定的情形，该机关自应依照判决意旨为之，此为确定力（既判力）的当然效果[39]三、禁止重复行政行为效力的作用范围禁止重复行政行为效力的范围与既判力的范围存在相同的判断维度，包括主观范围、客观范围和时间范围，但在具体认定标准上存在部分差异。
对于诉讼标的之界定，最高人民法院主要有两种不同的裁判观点，一种观点认为诉讼标的是被诉请撤销的行政行为。撤销重作判决的判决主文中包含了两类裁判指令，即撤销指令与重作指令。德国《行政法院法》第 121条规定：在对诉讼标的裁判的范围内，确定判决拘束下列人员：（1）参与人及其权利继受人。为避免司法资源的浪费，减少当事人诉累，建议将来通过立法或司法解释在一审程序中赋予合议庭裁量权，经过阅卷、调查和询问当事人，对明显抵触《行政诉讼法》第71条作出的重复行政行为，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理，并可以径行作出判决。
[36]参见王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期。[1]从比较法的角度观察，与之相对应的概念是德国的禁止重复行政行为效力（Verwaltungsakt-Wiederholungsverbot）[2]和日本的禁止反复效力（反復禁止效）[3]。
全国人大法工委相关机构编写的释义中认为，《行政诉讼法》第71条中的同一事实、同一理由是指完全相同的事实和理由。《行政事件诉讼法》第33条规定：1.撤销处分或者裁决的判决，关于本案件，拘束作出处分或者裁决的行政机关和其他有关行政机关。这里的法律依据应作广义的理解，包括法律、法规、规章以及行政规范性文件。这种拘束力包括了禁止行政机关重复行为的义务。
[24]Vgl.Johannes Heinrich Gotzen，Verwaltungsakt-Wiederholungsverbot：Zu Umfang und Grenzen der Bindung der Verwaltung an rechtskraftige klagestattgebende Anfechtungsurteile，Diss.Bonn 1997，S.80.[25]Vgl.Steffen Detterbeck，Streitgegenstand und Entscheidungswirkungen im Offentlichen Recht，1995，S.6.[26]Vgl.Wolf-Rudiger Schenke，Verwaltungsprozessrecht，15.Aufl.2017，Rn.619。[4]参见黄先雄：《行政诉讼中禁止重复条款的实践反思》，载《中南大学学报（社会科学版）》2016年第3期，第33页。[37][日]伊藤真：《民事诉讼法》（第4版补订版），曹云吉译，北京大学出版社2019年版，第354页。但是，前一撤销重作判决依然有效，被诉行政机关仍应执行撤销重作的判决，即再次重新作出行政行为。
在存在行政诉讼第三人的案件情形，禁止重复行政行为效力及于类似于被告地位的第三人。如果被告仅更换了不同位阶法律规范，但这些法律规范的内容和目的具有同质性时，仍然属于同一的理由。
基本相同的行政行为是指行政行为法律效果的同质性和相似性。如果前后行为所依据的主要事实和主要理由相同，就属于同一事实和理由。
[14]相关的司法裁判观点认为，已经发生法律效力的行政判决虽未判决重新作出行政行为，但在未取得新的证据的情况下，以同一事实和理由作出相同的行政行为，属于重复行为应予撤销。[20]马怀德主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，中国法制出版社2015年版，第333页。根据《行诉解释》第90条，排除既判力的领域包括主要的事实和理由发生改变，以及行政行为因违反法定的程序而被撤销的情形。禁止重复行政行为效力是《行政诉讼法》明文规定的判决理由所产生的特殊效力，突破了传统既判力仅限于判决主文中对诉讼标的裁判的范围限制。根据最高人民法院的观点，行政行为被法院撤销后行政机关以相同的事实和理由再次作出相同行政行为应认定为滥用职权。[47]最高人民法院（2017）最高法行申121号行政裁定书。
（二）客观范围的认定标准禁止重复行政行为效力的客观范围是指被告重新作出行政行为时受撤销重作判决事项的拘束范围。[55]实务中的具体判断标准参见耿宝建：《主观公权利与原告主体资格——保护规范理论的中国式表述与运用》，载《行政法学研究》2020年第2期，第13-15页。
1.一般规范界限如果遵循严格的文义解释，《行政诉讼法》第71条的适用范围仅限于撤销重作判决，即前一撤销判决认定的事实和适用法律的理由对行政机关重新作出行政行为具有拘束力。 注释:[1]相关论文仅有两篇：王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期，第 83-103页。
因此，判决理由中的事实认定和法律评价对于判断和确定禁止重复行政行为效力的适用范围具有决定性意义。认定是否构成以同一的事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，需要同一事实、同一理由和基本相同的行政行为三者兼具，缺一不可。
[日]中西又三：《日本行政法》，江利红译，北京大学出版社2020年版，第242页。针对原告主体的适格性，仍然应根据《行政诉讼法》第25条确立的相对人标准和利害关系人标准进行判断。[45]参见江必新、梁凤云主编：《行政诉讼法司法解释实务指南与疑难解答》，中国法制出版社2018年版，第 304-305页。2.原撤销重作判决的效力法院审理重新作出的行政行为的诉讼与前一诉讼属于两个不同的诉讼。
本文认为，构建行政诉讼判决的效力体系，明确判决理由的效力，强化禁止重复行政行为效力，是防止循环诉讼和程序空转、实质性化解行政争议的重要制度路径。（一）重新作出的行政行为具有可诉性从法律文书形式上看，行政机关重新作出的行政行为已属于一个新的行政行为，其同样有侵害相对人合法权益的可能性，因而对相对人存在提供权利保护的必要性。
同时，明确该规范的目的也是个案中合理解释和援引禁止重复行政行为效力的基础和前提。根据全国人大法工委相关机构编写的释义，《行政诉讼法》第71条只是规定了实体方面的最低要求，除了本条规定还需要遵循法院判决既判力的一般理论，如撤销判决中对原行政行为认定事实明确为不成立或者法律适用错误的，被告应遵循。
撤销判决产生形式确定力后，才发生实质确定力（既判力）。[10]除了以上观点外，也有释义认为该条规定的功能在于监督行政机关改正其违法行为。
（3）由于禁止反复效力是在实体法上的不作为义务，通过作为诉讼法上效力的既判力来说并不适当。实践中存在的问题是，在法院撤销重新作出的行政行为后，被告再次作出行政行为时应以前一判决的判决理由为依据，还是以后一判决中的判决理由为依据。另一方面，《行政诉讼法》预设的行政行为合法性判断标准，并不是以区分主要和次要的事实、理由为逻辑出发点的，次要事实和次要理由也可能成为确定行政行为同一性以及认定行政行为是否合法的关键要素。主要事实或者主要理由应当通过法律规范的构成要件和适用规则进行判断。
[58]该判例确立了撤销重复行政行为的裁判理由。[44]将同一的事实和理由解释为主要的事实和理由虽然在一定程度上减轻了认定前后行政行为事实和理由完全相同的困难，但同时也带来了新的论证难题。
（二）针对重复行政行为的裁判形式1.针对重复行政行为的判决形式经法院实体审理，被告重新作出的行政行为与原行政行为具有同一的事实和理由且内容基本相同时，即构成重复行政行为。禁止重复行政行为效力属于行政诉讼既判力的一种作用，主要针对撤销重作判决。
[46]参见贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行终181号行政判决书。[40]与之不同的是，在行政诉讼领域，撤销判决是典型的无色判决，从判决主文中无法识别法院撤销行政行为的具体理由，也无法确定被告重新作出行政行为应遵循哪些要求。